Por Alfredo Martin Scatizza 22 enero,
2018
Las zonas
francas (ZF) en la Argentina generan un debate que inquieta a gobernantes,
empresas concesionarias, entes reguladores, cámaras empresarias, usuarios y a
la población que las circunda, en cuanto a la preocupación sobre el grado de
desarrollo alcanzado y los efectos económicos y sociales que prometen en su
territorio.
Para ahondar
en ese debate debemos referirnos a las normas que las regulan y a los
beneficios tributarios y económicos que gozan los productos y servicios que
ingresan y salen de las ZF, en contraposición con aquellos originarios de
sectores industriales y actividades comerciales instaladas fuera de las ZF.
Así observamos que estos enclaves
encuentran limitaciones en las normas que las regulan tanto a nivel nacional
como dentro del ámbito del Mercosur, y también en función de los acuerdos
suscritos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En particular,
nos referimos a un aspecto muy característico de las ZF en nuestro país: por
reclamos y presiones de diferentes sectores productivos se estableció la prohibición de ingreso en el territorio aduanero
general (TAG) y especial (TAE) de productos industriales y bienes de capital
manufacturados en ZF con antecedentes de fabricación en los territorios
aduaneros señalados (artículo 6 de la ley 24.331 de ZF).
Esta es la primera limitante a las actividades
productivas realizadas en ZF argentinas que tienen alguna aspiración de
ingresar lo allí producido al mercado interno.
Contrario
al Mercosur
En
contraposición con la restricción impuesta por aquél artículo 6, el Tratado de
Asunción de 1991 crea el Mercosur con el siguiente objetivo primordial: “La
libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países,
a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y
restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier
otra medida equivalente”.
Ejemplo Producción de motos en la zona franca de Manaos,
Brasil.
En tal
sentido, la efectiva aplicación del artículo 6 de la ley de ZF contraría el
espíritu de integración comercial que persigue el propio Acuerdo, más aún si lo
producido en ellas cumple con los requisitos mínimos de porcentaje de contenido
nacional establecidos en las reglas de origen del Mercosur.
Paradójicamente,
el artículo 563 de la Ley 22.415 (Código Aduanero) define que la extracción de
mercadería de ZF con destino al TAG y TAE se considerará también como una
exportación, reforzando así uno de los objetivos perseguidos por la ley 24.331,
que propone “(…) impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora”.
No obstante,
esto no es posible cuando los productos elaborados en ZF sufran algún tipo de
transformación o salto de posición arancelaria dentro de la misma, salvo su
exportación a terceros países.
Por otra
parte, el Convenio de Kyoto, del 18 de mayo de 1973, estableció lineamientos en
relación con las ZF. En su anexo “D” sobre ZF, señala: “La legislación nacional
establecerá las reglas a aplicar a fin de determinar el monto de los derechos y
los impuestos a la importación o los derechos y los impuestos internos, según
sea el caso, exigibles sobre las mercancías puestas al consumo después de haber
sido perfeccionadas o transformadas en una zona franca”.
Obsérvese
que la norma no especifica si la mercadería es originaria o no del mismo
territorio del país que la importa o de un tercero, ese aspecto queda en manos
de los Estados, o en el caso del Mercosur de sus miembros y de las reglas de
origen establecidas a tales efectos.
La
decisión 8 del bloque
Al respecto,
y en línea con lo expuesto, la decisión 8/94 del Consejo del Mercado Común
(CMC) del Mercosur, reconoce diferentes categorías de zona franca
identificándolas como zonas francas comerciales, zonas francas industriales,
zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales (AAE).
Y establece
que, salvo se indique lo contrario, los Estados partes podrán aplicar el
arancel externo común (AEC) o, en el caso de productos exceptuados
(particularmente de Uruguay y Paraguay) el arancel nacional vigente a las
mercaderías provenientes de las zonas indicadas sin perjuicio de las
disposiciones legales vigentes en cada uno de ellos para el ingreso de dichos
productos al propio país.
Ejemplo: Parque Industrial de Río Grande, en el área
aduanera especial (AAE) de Tierra del Fuego.
En otro
orden, la misma decisión 8/94 estableció que la ZF de Manaos y el AAE de Tierra
del Fuego ya existentes, constituidas en razón de su particular situación
geográfica, podrán funcionar bajo el régimen vigente a ese entonces hasta 2013,
otorgándole un trato preferencial en cuanto al reconocimiento del origen
Mercosur de los productos elaborados de estas áreas cuando fueren exportados al
resto de los países del Mercosur.
Transcurrido
ese período, y unilateralmente sin acuerdo de los Estados Partes, Brasil
primero y la Argentina después prorrogaron
el período desde 2013 al 2023.
Resta zanjar
la discusión de fondo sobre la legalidad
e implicancias de esta decisión al interior del Mercosur, porque estas
decisiones pueden entrañar serias distorsiones en la estructura del comercio
intra-Mercosur, como así también en el flujo de inversiones desde y hacia el
Mercosur en favor de enclaves que tienen ciertos privilegios frente al resto.
Aquí
encontramos la segunda limitante en función de normativas que trascienden la
esfera jurídico-política local, en donde las ZF del resto del Mercosur quedan
fuera de los privilegios otorgados a las ZF y AAE citadas, como señalan
Estevadeordal y Suominen en Las
reglas de origen en el sistema mundial de comercio: propuestas en materia de
armonización multilateral: “(…) las reglas de origen pueden promover el
proteccionismo y obstaculizar la capacidad de creación de comercio de los
acuerdos de preferencias arancelarias: cuanto más restrictivas sean las reglas
mayores serán las desviaciones de los flujos comerciales y otros efectos
económicos negativos que éstas generen”.
Ejemplo : Zona Franca La Plata, con Astilleros Río Santiago
en primer lugar.
Entendemos
que de persistir estas asimetrías dentro
del Mercosur sobre las ZF, se limita su grado de desarrollo si se pretenden
orientar sus exportaciones hacia el propio Mercosur, pues las obliga a competir
en similares condiciones con productos originarios de otros mercados por fuera
del Acuerdo, diluyéndose de este modo el espíritu de integración y
complementariedad productiva a través de desarrollos productivos radicados en
zonas francas a nivel regional en el marco del Acuerdo del Mercosur, pues al
perder la denominación de origen Mercosur pasan a tributar el AEC.
Norma
clave, sin avances
Complementariamente
a la decisión 8/1994, y en respuesta a la problemática planteada, el 16 de
julio de 2015 el Mercosur aprobó la decisión 33/2015 por la cual “las
mercaderías originarias de un Estado parte o de un tercer país que tenga
acuerdo comercial con los países de Mercosur, no perderán su carácter de
originarias cuando en el curso de su transporte o almacenamiento utilicen un
área aduanera especial, una zona de procesamiento de exportaciones o una zona
franca siempre que los recintos se encuentren bajo control aduanero del Estado
Parte correspondiente”.
Señala
además que “sólo podrán ser objeto de operaciones destinadas a asegurar su
comercialización, conservación, fraccionamiento en lotes o volúmenes u otras
operaciones, siempre que no se altere la clasificación arancelaria ni el
carácter originario de las mercaderías consignado en el certificado de origen
original” con el que ingresaron a dichas zonas o áreas. Esto implica que las
mercaderías quedan exceptuadas de sufrir un proceso industrial dentro de una ZF
cuando la misma genere una modificación en su naturaleza ocasionando así un
salto de posición arancelaria.
Si bien este
es un paso importante, esta voluntad no se ha materializado pues esta norma
debía incorporarse al ordenamiento jurídico de los Estados partes antes del 1
de noviembre del 2015, sin resultados hasta el momento.
Así, a
simple vista y en contraposición con los objetivos planteados en la propia Ley
de ZF, las mercaderías producidas o transformadas en cualquier ZF argentina (salvo el caso de la Zona Franca de General
Pico) ven restringido el ingreso al TAG y TAE a diferencia de cualquier
otra ZF y/o AAE de cualquier país del Mercosur, incluso de terceros países,
quienes sí podrán ingresar sus productos al territorio aduanero argentino
abonando el AEC cuando corresponda.
Amplia
revisión
La más nueva de las zonas francas argentinas, la
santafesina de Villa Constitución
Resulta
claro que para alcanzar los objetivos plasmados en la ley 24.331 y en los
acuerdos regionales suscritos debe
procederse a una revisión.
Atento a las
dificultades de nuestro país de alcanzar un crecimiento económico sostenido basado en la necesidad de generar un
profundo cambio en el patrón de comercio internacional, las ZF resultan un
espacio propicio para el desarrollo de sectores con capacidades exportadoras,
pues allí se evitan las interferencias impositivas, financieras y operativas en
el ingreso y egreso de bienes de capital, insumos, partes y piezas necesarias
para emprendimientos productivos y de servicios.
La Argentina
debe apostar al desarrollo de nuevos
sectores que incorporen mayor valor agregado, innovación e inversión en
tecnologías de la información y la comunicación de forma transversal a
cualquier sector productivo, de modo de generar altos niveles de eficiencia y
competitividad, para así transformar la matriz productiva de un país exportador
de productos y servicios de alto valor agregado. Si bien se han dado varios
pasos en esta dirección, la realidad nos muestra que resta aún mucho por
recorrer.
Entendemos
en este sentido que el régimen de zonas
francas debe adecuarse para convertirse en un instrumento clave de promoción de
nuestras exportaciones y para ello debe ser lo suficientemente moderno,
flexible y funcional a nuestras capacidades y necesidades de los sectores más
competitivos y dinámicos de la economía, sin por ello competir de manera
desleal con otros sectores productivos localizados fuera de las ZF que
requieren un trato diferencial y cuidado especial, cuando ello pudiere afectar
el empleo, la inversión y el desarrollo de sectores productivos y economías
regionales.
El autor es especialista en comercio internacional. Director de la
Unidad de Investigación y Desarrollo para la Competitividad Empresarial y de la
Maestría en Comercio y Negocios Internacionales de la Universidad Nacional de
Quilmes (UNQ), y docente-investigador de grado y posgrado de la UNQ, UBA y la
Universidad Provincial del Sudoeste. Las opiniones vertidas en el presente
documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan
necesariamente la posición expuesta de las instituciones académicas en las que
se desempeña.
